Naar een improductieve overheid
Inleiding
Het Regeerakkoord besteedt ruime aandacht aan het verbeteren van de productiviteit binnen de Rijksoverheid. Deze focus is toe te juichen, gelet op de talrijke recente publicaties die ondubbelzinnig aantonen hoe slecht het gesteld is met de doelmatigheid in de publieke sector (zie figuren over Justitie en Veiligheid en over Onderwijs ter illustratie). De ondermaatse prestaties zijn niet alleen slecht nieuws voor de belastingbetaler, maar ook voor ondernemers. In een krappe arbeidsmarkt zien zij een steeds groter deel van de beroepsbevolking instromen in de overheid.
Figuur 1 Productiviteit Justitie en Veiligheid 2006-2023, index 2006=100
Bron: https://trendsinuitvoeringsorganisaties.nl/index.php
Figuur 2 Productiviteit Onderwijs 2006-2023, index 2006=100
Bron: https://trendsinpubliekesector.nl/database.php
De vraag is echter of de voorgestelde instrumenten daadwerkelijk de beloofde productiviteitsgroei zullen opleveren. In deze bijdrage worden de maatregelen kort geëvalueerd aan de hand van beschikbare theoretische en empirische inzichten. Tot slot schetsen we een aantal alternatieve, effectievere instrumenten.
De agenda
Het regeerakkoord biedt geen verklaring voor de slechte prestaties van de overheid. Wel duiden de voorgestelde maatregelen impliciet op een aantal verklaringen, zoals een gebrekkige bedrijfsvoering, een tekort aan gespecialiseerde kennis of een wirwar aan organisatievormen. Een integrale visie op het gedrag van politici, beleidsambtenaren, uitvoerders en lobbyisten ontbreekt echter. In plaats daarvan wordt een opsomming van symptomen gepresenteerd, die met twijfelachtige instrumenten moeten worden bestreden. Om de productiviteit te verbeteren, zou volgens het Regeerakkoord het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) moeten zorgen voor minder (complexe) wet- en regelgeving, minder overhead en een kleiner ambtenarenapparaat. Het regeerakkoord noemt de volgende instrumenten (verkort weergegeven):
Uniformering van de bedrijfsvoering, bijvoorbeeld op het gebied van ICT, inkoop en HR, door verplichte standaarden en gezamenlijke voorzieningen;
De oprichting van een Nederlandse Digitale Dienst, die de digitalisering ondersteunt en kwaliteitsstandaarden opstelt;
Vermindering van de afhankelijkheid van externe IT-leveranciers door zelf IT-talent aan te nemen;
Vereenvoudiging van organisatievormen binnen de Rijksoverheid, bijvoorbeeld door zelfstandige bestuursorganen onder directe ministeriële verantwoordelijkheid te brengen (zoals het UWV);
Een inhaalslag op het gebied van digitale dienstverlening voor burgers en bedrijven, waarbij alle overheidsdiensten online toegankelijk moeten zijn;
Efficiencydoelstellingen voor uitvoeringsorganisaties, waarbij jaarlijks de helft van de besparingen mag worden geherinvesteerd in verbeteringen;
Beperking van de Algemene Bestuursdienst (ABD) tot het topmanagement, met een wisseling niet vaker dan eens per 7 à 9 jaar. Daarnaast moet er ruimte zijn voor externe werving en de ontwikkeling van specialisatielijnen;
Naleving van de Roemernorm, door meer specialisten aan te nemen en hen dezelfde waardering en loopbaanmogelijkheden te bieden als managers.
Reflectie
Een van de belangrijkste oorzaken van ondoelmatigheid en lage productiviteitsontwikkeling binnen de publieke dienstverlening is het ontbreken van marktprikkels. Het introduceren van marktprikkels is vaak lastig, maar ze zijn er wel degelijk. Inkoop en inhuur zijn daar voorbeelden van. Is een overheidsdienst als inkoper niet tevreden over de dienstverlening dan stapt die over naar een andere partij. Ook voor tijdelijke extra activiteiten, kan het uit het oogpunt van doelmatigheid aantrekkelijk zijn, te kiezen voor inhuur. Het ligt daarom helemaal niet voor de hand om standaarden en normen te hanteren of diensten te concentreren bij monopoloïde shared service organisaties, tenzij er andere, belangrijke strategische redenen zijn om bepaalde activiteiten in huis te houden (DigiD?). De werkelijke oorzaak van de huidige praktijk is dat departementen en uitvoeringsorganisaties totaal niet kritisch zijn op hun bedrijfsvoering, omdat ze over veel te ruime budgetten beschikken.
Een ander belangrijke determinant van jarenlange ondoelmatigheid zijn reorganisaties. Uit het vele beschikbare onderzoek naar de effecten van vergaande reorganisaties, zoals fusies, verzelfstandigingen en privatiseringen, blijkt dat de transitiekosten voor een reeks van jaren zeer hoog oplopen. Denk aan het uniformeren van administratieve systemen, beloningssystemen en werkprocedures, maar ook aan de integratie van verschillende bedrijfsculturen. Een overheid moet wel heel zeker van zijn zaak zijn dat een ingrijpende reorganisatie op termijn vruchten afwerpt voordat het zo’n beslissing neemt. Het terugdraaien van verzelfstandigingen lijkt geen verstandig besluit. Het ligt veel meer voor de hand de relatie tussen moederdepartement en uitvoeringsorganisatie te herzien.
Doelmatigheid is theoretisch gezien een reflectie van de kwaliteit van het management. Het is dan op zijn zachtst gezegd opmerkelijk dat doelmatigheidswinst wordt “teruggeven” aan een organisatie. Jarenlange mismanagement wordt dan beloond. Het is wel voor te stellen dat de overheid tijdelijke investeringsbijdragen verstrekt voor productiviteitsbevorderende technologische aanpassingen, maar die later terugverdiend door kortingen op het budget toe te passen. Uitvoeringsorganisaties hebben immers veelal geen toegang tot andere financieringsmogelijkheden. In deze context is het wel belangrijk om te onderstrepen dat de doelmatigheid van uitvoeringsorganisaties vaak onder druk komt te staan door externe factoren, zoals de complexe wet- en regelgeving.
Het beleid onderkent de negatieve effecten van de complexe wet- en regelgeving al jaren. Opvallend in de voorstellen is dan ook dat het Regeerakkoord een scala aan nieuwe regelgeving aankondigt over uniformering, standaardisering, oprichting van nieuwe diensten, reorganisaties en aanstellingstermijnen van topmanagers. Hoeveel ambtenaren zijn hier weer voor nodig?
Een andere weg
De diepere oorzaken van het slechte functioneren van de overheid liggen in rent seeking in het beleidsproces. Zowel bij politici, ambtenaren, uitvoerders, burgers en bedrijven bestaat de behoefte om hun eigen belang na te streven en te profiteren van de overheid. Zo vinden economen al jaren dat de hypotheekrenteaftrek een buitengewoon ineffectief middel is in het huisvestingsdossier. Afschaffing ligt dan voor de hand, maar voor een aantal politici is op dit dossier geen electoraal gewin te realiseren, burgers met een mega-hypotheek willen er ook niet van af, evenals alle fiscalisten, adviseurs en belastinginspecteurs. Baanzekerheid, promoties, prestige, macht, arbeidsvoorwaarden en luiheid zijn allemaal voorbeelden van rent seeking. Illustratief hiervoor is dat er in de publieke dienstverlening onmiskenbaar grote technische vooruitgang en dus productiviteitswinst is geboekt. Sprekende voorbeelden zijn de forse teruggang in de ligduur van patiënten in een ziekenhuis, het vaststellen van snelheidsovertredingen en het opleggen van boetes door de politie, en ook de ambtenaar van tegenwoordig werkt niet meer op een typemachine. De hierdoor ontstane productiviteitswinst is door rent seeking grotendeels verdampt in de vorm van regels, ambtenaren en adviseurs. Maatregelen dienen dan ook gericht te zijn op het voorkomen van dit gedrag. Te denken valt hierbij aan het drastisch verminderen van het aantal politici (Tweede Kamer naar 75 zetels; Eerste Kamer opheffen), het verminderen van het aantal ambtenaren, het opheffen van uitvoeringsorganisaties en het decimeren van de Belastingdienst. Vanaf schaal 14 krijgen ambtenaren en bestuurders een korting op hun salaris als zij deel uitmaken van een organisatie met een negatieve productiviteitsgroei. Dit vereist wel dat de samenleving bereid is om de sociale zekerheid te versoberen tot een basisinkomen, de belastingen om te vormen tot een flat tax en het afschaffen van aftrekposten, de vermogensbelasting te beperken tot vermogens boven de 10 miljoen euro. en aan de eindeloze overleggen tussen overheid en lobbyclubs een einde te maken. Deze maatregelen zouden tientallen miljarden euro’s opleveren, die productief te besteden zijn aan zorg, volkshuisvesting en vrije tijd.
Jos Blank
j.blank@ipsestudies.nl